პარლამენტში 29 მაისს დარეგისტრირდა პარლამენტის 21 წევრის^[1] ინიციატივა სასოფლო - სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ კანონსა და თანმდევ კანონებში ცვლილებების შეტანის შესახებ. კანონპროექტის მიზანია დაარეგულიროს უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა მიერ  სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შეძენის საკითხი.

სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების საკითხი აქტიურად განიხილებოდა სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიაშიც.  კონსტიტუციის ინიციირებული პროექტის მე-19 მუხლის მეოთხე პუნქტის თანახმად განისაზღვრა, რომ „მიწაზე, როგორც განსაკუთრებული მნიშვნელობის რესურსზე, საკუთრების უფლებას აწესრიგებს ორგანული კანონი”. აღნიშნული ჩანაწერი, როგორც ინიციატორები აღნიშნავენ მიწას ანიჭებს განსაკუთრებული მნიშვნელობის რესურსის სტატუსს და მოითხოვს ორგანული კანონით მიწაზე საკუთრების უფლების საკითხის მოწესრიგებას.

სასოფლო - სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავება ცალსახად დადებითი გადაწყვეტილებაა. სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრებაზე სპეციალური რეგულაციების დაწესება ცნობილია საზღვარგარეთის ქვეყნების კანონდებლობისთვისაც. სპეციალური რეგულაციები ძირითადად უკავშირდება მიწის, როგორც მნიშვნელოვანი რესურსის რაციონალრ გამოყენებას და ასევე ქვეყნის უსაფრთხოების საკითხებს საზღვართან არსებული მიწების გასხვისების შემთხვევაში.  მნიშვნელოვანია, რომ კანონით განსაზღვრული მიწის საკუთრების შეზღუდვა ემსახურებოდეს ლეგიტიმურ მიზნებს, არ ქმნიდეს გაუმართლებელ ხელოვნურ ბარიერებს და ამ გზით არ აზარალებდეს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას. კორუცფიის რისკების თავიდან აცილებისათვის ასევე მნიშვნელოვანია კანონი შეიცავდეს აღსრულების ეფექტურ მექანიზმებს, შეზღუდვისა და გადაწყვეტილების მიღების მკაფიო რეგულაციებს.

უცხოელთა მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების უფლებასთან დაკავშირებული კანონდებლობა და საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა  

სასოფლო სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების წარმოშობის რეგულირებას ახდენს სპეციალური კანონი. კანონმა არაერთი ცვლილება განიცადა მიწის შემძენ სუბიექტთა განსაზღვრის თვალსაზრისით და გახდა საკონსტიტუციო სასამართლოს მსჯელობის საგანი^[2].

თავდაპირველად, 2012 წლის 26 ივნისის №3/1/512 გადაწყვეტილებით, სასამართლომ დაადგინა, რომ შეზღუდვა, რომლითაც უცხოელებს მიწის შეძენა ეკრძალებოდათ, ხოლო მემკვიდრეობით მიღებულის გაყიდვა ევალებოდათ, ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის მოთხოვნებს და  „ირღვევა გონივრული ბალანსი კერძო და საჯარო ინტერესებს შორის და სადავო ნორმით დადგენილი შეზღუდვა არის არაპროპორციული“. ამის შემდეგ განხორციელდა საკანონმდებლო ცვლილებები, კერძოდ „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონში 2013 წლის 28 ივნისს შეტანილი ცვლილების თანახმად, უცხოელს 2014 წლის 31 დეკემბრამდე შეეზღუდა სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების (მათ შორის მემკვიდრეობით) მოპოვების უფლება^[3].

მიწის შეძენაზე დროებიტი მორატიურიუმი  გასაჩივრდა საკონსტიტუციო სასამართლოში. მოსარჩელის, მათიას ჰუტერის ინტერესებს იცავდა საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო”. მოსარჩელე უთითებდა, რომ სადავო ნორმის საფუძველზე, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შეძენა და მემკვიდრეობით მიღების აკძალვა ეწინააღმდეგებოდა საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლით განსაზღვრულ საკუთრებისა და მე-14 მუხლით განმტკიცებულ თანასწორობის უფლებებს.. მოსარჩელე მხარემ განმწესრიგებელ სხდომაზე განმარტა, რომ სადავო ნორმა იმ ნორმების იდენტური შინაარსის იყო, რომლებიც საკონსტიტუციო სასამართლომ 2012 წლის 26 ივნისის No3/1/512 გადაწყვეტილებით არაკონსტიტუციურად ცნო. აღნიშნული გადაწყვეტილებით არაკონსტიტუციურად იქნა ცნობილი კანონის ნორმა, რომელიც უცხოელს უკრძალავდა სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენას ან მემკვიდრეობით მიღებას. მოსარჩელე მხარემ ასევე განმარტა, რომ საქართველოს კონსტიტუცია კონკრეტული უფლების განსაზღვრული ვადით შეზღუდვას არ ითვალისწინებს.

სასამართლოს გადაწყვეტილებით ძალადაკარულად იქნა ცნობილი საქართველოს კონსტიტუციის 21–ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით „სასოფლო- სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონის 22-ე მუხლის მე-3 პუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც 2014 წლის 31 დეკემბრამდე უცხოელს უკრძალავდა სასოფლო-სამეურნეო მიწაზე საკუთრების და მემკვიდრეობის უფლებას^[4].

უცხოელების მიერ მიწის შეძენის საკითხი მერვე მოწვევის პარლამენტშიც განიხილებოდა.  მთავრობის (იუსტიციის სამინისტროს) ინიციატივა., რომელიც მევრე მოწვევის პარლამენტის მიერ არ იქნა მიღებული და ინციირების შემდეგ შეჩერდა მისი განხილვები. მეცხრე მოწვევის პარლამენტმა მთავრობის ამ ინიციატივის განხილვის გაგრძელება მიზანშეწონილად ცნო.  ამ პროექტის თანახმად, საქართველოში სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწას ვეღარ შეისყიდის უცხოეთში დაფუძნებული კომპანია ან სხვა იურიდიული პირი. მიწის გასხვისება უცხოელ ფიზიკურ პირზე ან უცხოურ კომპანიაზე, თუნდაც, ის საქართველოში იყოს დაფუძნებული, ვერ მოხდება საქართველოს საზღვრის მიმდებარე 5-კილომეტრიან ზოლში და მთავრობის მიერ დადგენილ შესაბამის სასაზღვრო ზონაში. სამაგიეროდ, უცხოელს რომელიც მემკვიდრეობით მიიღებს სასოფლო-სამეურნეო მიწას,შეეძლება გახდეს ამ მიწის მესაკუთრე.

ფიზიკურ პირებს, უცხოელებს და იმ კომპანიებს, რომლებიც დაფუძნდებიან საქართველოში საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით, შეეძლებათ სასოფლო-სამეურნეო მიწის მესაკუთრეები გახდნენ მხოლოდ შემდეგი წესების დაცვით: თუკი მათ ექნებათ საქართველოს ტერიტორიაზე აგრარულ სექტორში მუშაობის 5-წლიანი გამოცდილება, ხოლო ფიზიკური პირისშემთხვევაში, მას პარალელურად უნდა ჰქონდეს საქართველოში მუდმივი ბინადრობის ან საინვესტიციო ბინადრობის უფლება.

ახალი ინიციატივა და შემოთავაზებული ცვლილებები

29 მაისს პარლამენტის 21 წევრის მიერ ინიციირებულ კანონპროექტის განმარტებით ბარათში აღინიშნა, მათი მოსაზრებით „აღნიშნული ცვლილება ვერ გახდება მიწაზე უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა საკუთრების უფლების აბსოლუტური შეზღუდვის საფუძველი, თუმცა, იგი შესაძლებელს გახდის საკითხის განსაკუთრებულ რეგლამენტაციას მიწის განსაკუთრებული სტატუსიდან გამომდინარე”, თუმცა წარმოდგენილი ინიციატივა არაგონივრულ ბარიერებსა, ბუნდოვან ჩანაწერებსა და ხარვეზებს შეიცავს უცხოელთათვის სასოფლო - სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების წარმოშობასთან დაკავშირებით.

კონკრეტულ ცვლილებებზე საუბრისას ყურადსაღებია ის გარემოება, რომ 2017 წლის 25 მაისის ინციირებული კანონპროექტის განმარტებითი ბარათში დასაბუთების ნაწილი უმეტესწილად იდენტურია 2014 წელს მთავრობის (იუსტიციის სამინისტროს) მიერ ინიციირებული კანონპროექტის განმარტებითი ბარათისა.

ცვლილებები უცხოელის და საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის (თუ მის დამფუძნებელს წარმოადგენს ან წილის/აქციათა 50%-ზე მეტის მესაკუთრეა უცხოელი ფიზიკური პირი ან უცხოელი ფიზიკური პირის მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირი, რომლის კაპიტალის 50%-ზე მეტი წილის/აქციის მფლობელს ერთად ან/და ჯამურად წარმოადგენს საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირი ან/და უცხო ქვეყნის კანონმდებლობით შექმნილი იურიდიული პირი ან/და საქართველოში რეგისტრირებული მისი ფილიალი)  საკუთრების უფლების წარმოშობისათვის წინაპირობებს ითვალსიწინებს, კერძოდ:

უცხოელის მიერ საქართველოში რეგისტრირებულ იურიდიულ პირმა უნდა წარმოადგინოს:

• დადგენილი წესით გაფორმებული ხელშეკრულება -  ჯამში არანაკლებ ხუთი წლის განმავლობაში მიწის ნაკვეთით სარგებლობის დადასტურების შესახებ
• ცნობა შემოსავლების სამსახურიდან, რომლითაც დასტურდება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთთან დაკავშირებით საგადასახადო კოდექსით დადგენილი წესით ქონების გადასახადის გადახდის ფაქტს ჯამში არანაკლებ ხუთი წლის განმავლობაში
• საინვესტიციო გეგმა
• მტკიცებულება იმის დასადასტურებლად, რომ განმცხადებელი ნამდვილად ფლობს საინვესტიციო გეგმის მიხედვით განსახორციელებელი კაპიტალდაბანდების მოცულობის შესაბამის მატერიალურ რესურსებს

უცხოელი საკუთრების უფლებას მოიპოვებს, თუ:

• მიწა მიღებული აქვს მემკვიდრეობის გზით
• მიწა არის მისი საქართველოს მოქალაქესთან ქორწინების ან საქართველოს მოქალაქის ან მოქალაქეების მონაწილეობით არსებული კომლის წევრობის შედეგად მოპოვებული თანასაკუთრების ობიექტი
• დადგენილი წესის შესაბამისად გააჩნია მუდმივი ცხოვრების ან საინვესტიციო ბინადრობის ნებართვა (სამინისტროს წარუდგენს საინვესტიციო გეგმას, მტკიცებულებას, ცნობასა და ხელშეკრულებას)

ცვლილებით გათვალისწინებული შეზღუდვები:

• შესაძენი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის ფართობი არ უნდა იყოს 5 ჰექტარზე ნაკლები, ხოლო ჯამში შემძენის საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის ან ნაკვეთების ფართობი არ უნდა აღემატებოდეს 100 ჰექტარს 
• თუ პირმა მოიპოვა სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების უფლება, თუმცა, განსაზღვრული ვადის გასვლის შემდეგ ვეღარ აკმაყოფილებს აღნიშნული კატეგორიის მიწის საკუთრებისათვის კანონით განსაზღვრულ პირობებს, ის ვალდებულია საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი საკუთრების უფლების არსებობისათვის აუცილებელი პირობის დარღვევიდან 1 წლის ვადაში გაასხვისოს სასოფლო - სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი მასზე საკუთრების შეძენის უფლებამოსილების მქონე პირზე.
• საქართველოს კანონმდებლობით რეგისტრირებულ კომერციულ ბანკებს და მიკროსაფინანსო ინსტიტუტებს, რომელთა საწესდებო კაპიტალის 50%-ზე მეტი წილის/აქციების მფლობელები არიან საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირი ან/და უცხო ქვეყნის კანონმდებლობით შექმნილი იურიდიული პირი^[5] ... რომლის საკუთრებაშია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, წილის/აქციების გირაოს/იპოთეკის სახით მიღების უფლება უნარჩუნდებათ იმ დათქმით, რომ ამ ქონების დასაკუთრების შემთხვევაში ისინი ვალდებულნი იქნებიან დასაკუთრებიდან ერთი წლის განმავლობაში გაასხვისონ გირაოში დარჩენილი ქონება უფლებამოსილ პირზე.

ინიციატივის თანახმად, დაუშვებელია:

• საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის მიერ, რომლის საკუთრებაშია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, წილის/აქციების გასხვისება საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირზე ან/და საქართველოს კანონმდებლობით რეგისტრირებულ იურიდიულ პირზე, რომლის კაპიტალის 50%-ზე მეტი წილის/აქციის მფლობელს ერთად ან/და ჯამურად წარმოადგენს    
• საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირი ან/და
• უცხო ქვეყნის კანონმდებლობით შექმნილი იურიდიული პირი ან/და საქართველოში რეგისტრირებული მისი ფილიალი
• ასევე უცხო ქვეყნის კანონმდებლობით შექმნილ იურიდიული პირზე ან/და საქართველოში რეგისტრირებულ მისი ფილიალზე, თუ გარიგების შედეგად, იურიდიული პირის საწესდებო კაპიტალის 50%-ზე მეტი, ერთად ან/და ჯამურად, გადადის ზემოხსენებული, საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე ფიზიკური პირ(ებ)ის ან/და იურიდიულ პირ(ებ)ის საკუთრებაში
• საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის მიერ, რომლის საკუთრებაშია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, აქციების/აქციებში კონვერტირებადი სხვა ფასიანი ქაღალდების იმ რაოდენობით საჯარო შეთავაზება, რომლის შედეგად შესაძლოა იურიდიული პირის აქციათა/აქციებში კონვერტირებადი სხვა ფასიანი ქაღალდების 50%-ზე მეტის მესაკუთრე (მფლობელი) გახდეს საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირი ან/და უცხო ქვეყნის კანონმდებლობით შექმნილი იურიდიული პირი ან/და საქართველოში რეგისტრირებული მისი ფილიალი

კანონპროექტის რეგულირებისაგან გამონაკლისი შემთხვევა:

• უცხოელს, აგრეთვე საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად უცხოელის მიერ საქართველოში რეგისტრირებულ იურიდიულ პირს, კანონით დადგენილი პირობების დაუცველად (გარდა „საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრულ 10 კილომეტრიან, აგრეთვე საქართველოს მთავრობის დადგენილებით განსაზღვრულ სასაზღვრო ზონასთან დაკავშირებული შეზღუდვისა), შესაძლებელია მიენიჭოთ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების მოპოვების უფლება მხოლოდ განსაკუთრებულ შემთხვევებში, სახელმწიფო და საზოგადოებრივი ინტერესების გათვალისწინებით, საქართველოს მთავრობის გადაწყვეტილებით.
• კანონპროექტში ასევე მითითებულია, რომ მისი მოქმედება არ ვრცელდება „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული სახელმწიფო ქონების პრივატიზებაზე, გარდა სახელმწიფო ქონების ელექტრონული ან/და საჯარო აუქციონის ფორმით პრივატიზების შემთხვევებისა.

საკანონდებლო ცვლილებების ხარვეზები და რეკომენდაციები

კანონპროექტიდან და განმარტებითი ბარათიდან არ ჩანს ლეგიტიმური მიზანი, რასაც უნდა ემსახურებოდეს   უცხოელებზე სასოფლო-სამეურნეო მიწის მიყიდვის აკრძალვა. ხელოვნური ბარიერები და კანონის ბუნდოვანი რეგულაციები ვერ უზრუნველყოფს კანონის ეფექტურ აღსრულებას და წარმოშობს კორუფციის რისკებს. აღნიშნული კი უარყოფითად იმოქმედებს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებასა და საინვესტიციო გარემოზე.

წაროგიდგენთ კანონპროექტთან დაკავშირებით “საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველოს” ძირითად მოსაზრებებსა და შენიშვნებს:

• კანონის მიღებამდე მნიშვნელოვანია კანონის პროექტზე მომზადდეს რეგულაციების გავლენის შეფასება და დადგინდეს თუ რა გავლენა შეიძლება მოახნინოს კანონის ამოქმედებამ ქვენის ეკონომიკურ და ბიზნეს გარემოს განვითარებაზე
• უცხოელის მიერ მიწის შეძენის შემთხვევაში კანონპროექტით გათვალისწინებულია სოფლის მეურნეობის სამინისტროსათვის საინვესტიციო გეგმის წარდგენა, რომელიც ასახავს მათ შორის განმცხადებლის განზრახვას შესაბამის მიწის ნაკვეთზე ინოვაციური სამეცნიერო ტექნოლოგიების გამოყენების შესახებ. ბუნდოვანია მითითება „ინოვაციური სამეცნიერო ტექნოლოგიები”^[6], ასევე მისი შეფასების კრიტერიუმები და სუბიექტები.  საჭიროა მკაფიო რეგულაციების დადგენა თუ ვის მიერ და რა კრიტერიუმით მოწმედება წარმოდგენილი დოკუმენტაცია.
• კანონპროექტით უცხოელისთვის მიწის შესაძენად დადგენილია რთული ბიუროკრატიული ბარიერები, რომელიც შესაძლოა კორუფციის რისკის შემცველი იყოს. სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ შემოწმებასთან ერთად პირს ევალება წარმოადგინოს რეკომენდაცია საკრებულოდან, რომლის კრიტერიუმებიც ასევე არ არის განსაზღვრული კანონპროექტით.^[7]
• კანონპროექტის თანახმად უცხოელს უნდა ქონდეს საქართველოში აგრარულ სფეროში მიღებული 5 წლიანი გამოცდილება^[8], რაც არაგონივრული ბარიერია და მნიშვნელოვნად შეუშლის ხელს საქართველოში სერიოზული ინვესტორის შემოსვლას.
• შეფასებას საჭიროებს აღნიშნული ცვლილებების ზეგავლენა საბანკო სექტორისა და კერძო პირთა ურთიერთობების ჭრილში, მაგალითად, მიწის 1 წლის განმავლობაში გასხვისების ვალდებულების შემთხვევაში^[9], შესაძლოა გართულდეს ბანკების მიერ ვალდებულებების უზრუნველსაყოფად ასეთი ქონების გამოყენება, რამაც შესაძლოა პრობლემებს წარმოშვას მიწის მფლობელებისათვის და შესაბამისად უარყოფითად აისახოს მიწაზე როგორც სამოქალაქო ბრუნვის ობიექტზე და მის ღირებულებაზე.
• ბუნდოვანია სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ გასაყიდად განკუთვნილი მიწის ნაკვეთის ფასის განსაზღვრის პროცედურა და  წესი^[10]. ფასი უნდა დგინდებოდეს არა სამინისტროს მიერ არამედ საბაზრო ღირებულების შესაბამისად.
• მიზანშეწონილია უცხოელებზე დაწესებული აკრძალვები არ დაწესდეს პირზე, თუ ის ან მისი მშობლები იყვნენ  დაბადებით საქართველოს მოქალაქეები.  

მნიშვნელოვანია გაანალიზდეს და შეფასდეს ცვლილებებისა და ეკონომიკური განვითარების თანაფარდობა. ნებისმიერი ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების ერთ-ერთი მთავარი საფუძველი ინვესტიციებია. ისეთი განვითარებადი ქვეყნისთვის კი, როგორიც საქართველოა, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოზიდვა, რადგანაც შიდა ინვესტიციები, როგორც წესი, დეფიციტურია. უცხოელებისათვის მიწის მიყიდვის აკრძალვა იყო ერთ-ერთი ფაქტორი, რომელმაც შეიძლება ითქვას, რომ უარყოფითი ზეგავლენა იქონია ქვეყნაში მიმზიდველი საინვესტიციო გარემოს ჩამოყალიბებაზე^[11]. მნიშვნელოვანია, რომ ამ პროცესში არ დაზარალდეს ქვეყნის ეკონომიკური ინტერესები. ინვესტორების მოზიდვა კი მზარდი ეკონომიკის პირობებში მთავრობის უმნიშვნელოვანესი ინტერესი უნდა იყოს. ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოში მიწის უდიდესი ნაწილი დაუმუშავებელია და ამ პირობებში ინვესტორებისთვის მკაცრი შეზღუდვების დაწესება მიზანშეწონლად არ მიგვაჩნია.